这一是因为开平初建,人口稀少,农、牧、手工业都不太发达,很难满足一个大国首都的物资需求;二是交通不便,定都开平也不利于对全国的统治 。
于是有人建议:可以参考唐朝的两都制,辽朝、金朝的陪都制,以燕京为国都,以开平为陪都,也就是建立一种“以燕京君临天下,以开平驾驭漠北”的政治格局 。
中统五年(1264)二月,忽必烈下令成立修内司和祗应司,派谢仲温和回回人也黑迭儿修复琼华岛 。广寒殿很快修复一新,忽必烈以此作为驻跸燕京的行宫 。
同年八月,忽必烈颁发了《建国都诏》,大意是:经中书省臣议,开平府阙廷所在,加号上都 。并可在燕京修复宫室,分立省部,作为四方会同的另一个中心,“可称中都路,其府号大兴 。布告中外,咸使闻知” 。
这年下半年,忽必烈下令成立提点宫城所,授命刘秉忠全面负责新城址的选定,城池、宫阙的规划;赵秉温等则是他的得力助手,“与太保公(即刘秉忠)同相宅,公因图上山川形势、城郭经纬,与夫祖、社、朝、市之位,经营制作之方 。
帝命有司稽图赴功” 。张柔、张弘略父子领导宫城的修建工作;行工部尚书段贞,蒙古人野速不花,女真人高觿,色目人也黑迭儿,乃至石匠提举杨琼等,参与城市规划及建筑工作;水利工程的完成,则得益于刘秉忠的学生与同乡郭守敬 。
作为元大都的总设计师,刘秉忠提出了修建元大都的总体思路:
首先,他主张实行忽必烈提出的修建新都的总原则:他认为国都是国家的象征,本朝武功盖世,大业甫定,国势方张,都城宫室非巨丽宏深,超越千古,不足以雄视八方,威震天下 。

其次,他认为金朝的燕京已经残破,根据蒙古族不在废弃营地上设设营的传统,不便在燕京旧址重建宫殿,而应以燕京东北方的金朝离宫琼华岛为中心,另建一座新城 。
其旧城可作为新城的一部分 。这样既可减少建城的困难,又可保证新都水源旺盛 。燕京旧城依靠莲花池水系,水源不足;新都则可将玉泉诸水引入琼华岛附近的海子,有效地解决城市用水问题 。这就是现在北京的后海,前海那部分,当时那一片叫做积水潭,是北京航运的尽头 。

至元九年(1272)二月,忽必烈下令改中都为大都,定为全国首都,将上都降为陪都,实行两都制 。
至元十一年(1274)正月,大都宫阙峻工,忽必烈御正殿大明殿接受百官朝贺 。同年四月开始修建太子宫——东宫 。十一月建成延春阁 。
至元十三年(1276)即南宋皇室投降的那一年,新的首都大都城大体建成 。从此,元大都成为中国第四次统一之后中华民族的伟大都城,在当时的世界上也是一座首屈一指的国际性大都市 。

忽必烈以大都为首都,以上都为陪都,并确立了两都制,而元朝这种两都制,却是具有草原游牧民族特色的“以大都君临中原,以上都笼络草原”的制度这是忽必烈实行两都制的真正目的 。
正因为如此,几乎每年的四到八几个月,忽必烈都要在气候凉爽的上都度过 。往往农历三月、有时二月就从大都起程,一边打猎一边北上,大概用一个月时间方能到达上都 。巡幸上都,名为避署,但忽必烈照样上朝,处理军国大事 。
朝廷主要机构包括中书省、枢密院等也都迁来上都,在大都只有少数官员留守 。八、九月,蒙古草原气候转凉,忽必烈再率群臣回到大都 。从元朝建立之时起,这种两都巡幸制就成为元朝的固定制度一直延续下来,直到元朝灭亡 。
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